宋超 绍智:我国财政转移支付规模问题研究

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  1994年分税制财政体制改革后,我国的财政转移支付制度未能有效控制各地区财力差距扩大的趋势,以人均财政支出相对差异系数衡量的地区间公共财政能力差距明显升高,横向均衡效应大大降低。其根本由于分析是一般性转移支付规模过小,税收返还等这个转移支付规模过大。如保合理挑选均衡财力转移支付规模,实现各地区财力均衡目标,是本文研究的重点。

  一、我国转移支付规模概述

  (一)中央对地方转移支付规模概况

  分税制以来,我国中央对地方的转移支付总规模逐年递增,尤其1998年事先增幅明显提高。转移支付占国内生产总值比重在1994年事先逐年下降,在1997年达到最低点后又逐年回升(参见下表),而在此期间国内生产总值一个劲在稳步上升,表明我国转移支付规模与经济增长之间的相关性不须强,一起去也由于分析着这几年我国用于转移支付的资金相对于国家资源的份额在不断扩大。转移支付占中央财政支出的比重不断下降,直到501年才有所增加,但在502年却又大幅下降,并低于50年的水平,这表明中央在转移支付的力度和政策上都不 进行着不断的调整。转移支付占地方财政收入的比重,从1996年事先一个劲稳定在4096左右,而且总体上呈现上升的趋势,这表明中央对地方的转移支付肯能成为地方财政收入中重要而且较为稳定的来源。

  (二)我国转移支付各组成每种的规模情況

  目前我国财政转移支付类别包括原体制上解或补助、税收返还、结算补助、一般性转移支付和专项转移支付等。

  1.税收返还。中央政府以1993年为基期年,以地方净上划收入数额(消费税的50%添加增值税的75%减去中央下划收入)作为中央对地方税收返还基数,保证1993年地方既得利益。1994年事先,税收返还额在1993年基数上逐年递增,递增率按增值税和消费税平均增长率的1:0.3系数挑选,如数返还地方,即每增长1%的增值税和消费税,中央财政对地方的税收返还增长0.3%,并以环比土措施 逐年递增,成为新的税收返还基数。肯能地方上划中央收入达不到核定基数,中央按实际收入数返还。

  1994年中央对地方税收返还额为1799亿元,占转移支付总量的75.4%.此后税收返还的绝对额每年都不 所增加,且增长幅度较为稳定,502年达到2409亿元,然而税收返还在转移支付中所占的比重却逐年下降,而且在1998年事先下降带宽明显加快,到502年这个比重仅为32.8%,与1994年相比下降了42.6个百分点。尽管这么,相对于目前这个类型转移支付规模较小的情況,税收返还仍然是我国转移支付中资金规模最大的一每种。

  从各省税收返还基本情況来看,一是税收返还额都不 一定的增长,而且各省所占的相对份额也较为稳定,这说明各省的增值税和消费税都不 了一定的增长,且增长幅度较为平衡;二是税收返还规模和经济发展水平存在正相关的关系,即经济较发达地区得到的税收返还规模较大,经济相对落后地区得到的税收返还规模较小,这是肯能“两税”的税基与经济发展水平密切相关。而且,“两税”规模还与各地区经济形态学 有关,如云南省整体经济总量不高,肯能是我国烟草大省,消费税数额很大,而且税收返还规模也比较大。

  2.一般性转移支付。我国的一般性转移支付是在1995年作为分税制改革的配套土措施 就让开始实施的,当时称之为“过渡期转移支付”,在502年进行所得税分享改革后改称为一般性转移支付。1994年到502年,我国一般性转移支付的总规模和各省分得的份额都不 了较大增长。502年一般性转移支付总额为1995年的13.5倍,这个地方得到的资金也增长了十倍甚至数十倍;一般性转移支付资金的增长率在501年就让开始有很大幅度的提高,502年肯能中央财政把实行所得税分享改革所增加的收入全版用于了一般性转移支付,其数额较501年翻了一倍还多,这表明中央从政策上将更加重视对一般性转移支付的投入力度;对民族地区的转移支付规模相对较大,十个 民族自治区从中央得到的一般性转移支付资金占到了中央一般性转移支付资金总额的23%;接受一般性转移支付的省的数量规模从1995年的18个增加到了502年的2十个 ,表明有不要 的省出显了财力上的不平衡。

  3.专项转移支付。1994年实行分税制财政体制后,专项转移支付范围这么广,规模这么大,除原有的防治自然灾害支出以外,还有支援农业支出、基本建设支出、支援不发达地区和民族地区发展资金支出等。1994年至50年,中央对地方的专项拨款额度分别为361亿元、375亿元、489亿元、518亿元、895亿元、1489亿元和1440亿元。从绝对规模看,专项拨款呈不断上升的趋势,尤其是1998年事先,增长带宽明显加快,到50年为1994年的近4倍。从相对规模看,1994年和50年中央对地方的专项拨款额分别占同期中央对地方转移支付总额的15.1%和50.9%,增长了1倍多。一起去,专项转移支付资金各支出项目的规模都不 所变化,以支援经济不发达地区专项转移支付资金为例,1997年占同期全版专项转移支付资金的比例高达11.85%,到1999年下降到6%,其相对规模下降了近一半。

  4.体制补助与上解。原体制下实行中央对地方补助的地区,中央继续按规定给予补助;原体制下规定收入上解中央的地方,按不同体制类型继续上解。一是实行递增上解的地方,按原规定继续递增上解;二是实行定额上解的地方,按挑选的上解额,继续定额上解;三是实行总额分成的地区和原分税制试点地区,暂按1993年的实际上解数,并核定一一一三个小递增率,每年递增上解。从1995年就让开始,中央政府收回了对地方政府体制上解的递增率,实行定额上解的土措施 。原体制上解总规模1998年至502年都为538.15亿元。原体制补助总规模1998年为113.28亿元,501年为122.14亿元,502年为124.14亿元,逐年略有增长。其中原体制上解或补助地区的分布这么存在变化;一起去,绝大多数省份的上解或补助规模也固定不变,不到西藏等个别省份的补助额有所增加,这反映出了中央对其的政策倾斜。502年原体制上解规模最大的是上海市,为120亿元,其次是江苏省50.72亿元;原体制补助规模最大的是西藏自治区34.50亿元,其次是新疆维吾尔自治区19.37亿元。

  二、我国转移支付规模存在的难题及由于分析着

  (一)转移支付合理规模的范围界定不清

  转移支付的合理规模要有其下限和上限。所渭下限是存在总量上要达到一定的规模,要有足够数量的资金来保证转移支付制度各项政策目标的实现,并要能实现规模效益;有其上限是肯能肯能转移支付规模不要 ,超出了其合理范围,则会带来资金分配过程中交易成本的无谓增加和带宽的损失。合理规模的具体界定应以其各组成每种在制度设计上的协调、统一、政策目标明确为基础,目前我国转移支付制度一种生活生活的设计所含很强的过渡性,不要 考虑了对原体制下既得利益的维护。一方面在纵向上转移支付资金既有自上而下、又有自下而上的双向流动情況,造成了资金的无效运动,不仅降低了带宽,而且还增加了寻租的肯能;此人 面转移支付制度组成形式较多,且各每种在政策目标上有所冲突,造成了转移支付制度实施的整体效果不佳。

  (二)一般性转移支付资金在规模上不合理

  实现各地的财政收支均衡在制度设计上应主要通过一般性转移支付来实现,但相对于这个类型的转移支付尤其是税收返还,一般性转移支付的规模过小,而目前的税收返还以维持地方既得利益的基数法进行分配,体现了对收入能力强的地区的倾斜原则,与实现地区财力均衡的目标相悖。以1999年为例,东部十个 经济发达地区上海市、广东省、江苏省、浙江省从中央得到的税收返还总额为595亿元,占当年中央对地方税收返还总额2120亿元的28%,而西部1一一三个小省(自治区)得到的税收返还额为477.16亿元,占当年中央对地方税收返还总额的22.5%.

  (三)专项转移支付规模过大

  专项转移支付规模过大的主要由于分析是我国存在这个不合理的专项转移支付,如企业的挖潜改造专项资金,这每种资金的存在,不有有助于于各类企业之间的竞争,对于企业的挖潜改造支出应主要通过金融手段外理;各部门系统内对省以下对口单位职工宿舍和办公楼的专款;中央对省以下事业单位设备购置基建的拨款,明显是属于制度性的不合理支出。

  (四)原体制补助或上解的规模不尽合理

  原体制补助或上解实质上是一种生活生活横向的转移支付制度,而且,在计算上存在着不科学因素,使得其总规模和各省补助或上解规模都存在一定的难题,一是在制度设计和计算上这么采用标准化计算土措施 ,随意性较大;二是各省情況那此年来都存在了比较大的变化,补助或上解额的固定不变造成了新的不公平和不合理程度加剧。

  三、挑选我国财政转移支付合理规模的建议

  (一)明确转移支付制度的实施目的

  规范的转移支付制度应由一般性转移支付和专项转移支付两每种组成,其中一般性转移支付用于实现各地的财力均衡,专项转移支付用于这个特定领域或用来外理这个特定难题,这也是我国转移支付制度的方向所在。通过采取渐进式的改革土措施 ,不断加大改革力度,打破地方固化的既得利益。充分借鉴国外经验,制定符合我国国情的转移支付制度,合理界定转移支付规模的上限和下限,根据具体情況对转移支付规模进行调整。肯能转移支付规模超过了中央财政的转移支付能力,就要采取相应的有效土措施 。目前比较可行的是采取发行专项转移支付国债的土措施 ,一是通过发行转移支付国债还不到有效地筹集资金;二是实施积极财政政策积累了血块发债的经验,有有助于于国债的管理。

  (二)逐步缩小税收返还规模,并最终收回税收返还

  对税收返还的调整,涉及到中央与地方在增值税和消费税的分配关系上的调整。目前我国的制度中,中央在“两税”收入上拿大头的一起去,通过以增量的环比递增挑选返还基数,以此来对地方政府进行间接激励机制。应该规范中央与地方在“两税”上的关系,合理挑选“两税”的分享比例,使地方分得的收入不须再经过“先向上再向下”的这个无谓的流动,挑选这个分配关系也使地方政府更有增收的积极性。在调整过程中,还不到分两步进行:一是把增值税的分享比例固定下来,并对现行将民族地区上缴中央金库的增值税增量的50%留给地方的倾斜政策行所反映;二是把每年的消费税总额以一一一三个小合理的比例进行规范的分享,使其成为真正的共享税。

  (三)对一般性转移支付和体制补助或上解进行归并,以合理挑选均衡性转移支付规模

  一般性转移支付与体制补助或上解实质都不 为实现均衡各地财力,而且一种生活生活形式不衔接,势必会带来人及规模的不合理。不到对造成各地财力不均衡的由于分析进行分析,要能合理挑选均衡化转移支付的总规模。首先,从纵向来看,作为单一制国家,仍不到保持上级政府对下级政府的控制,即上级政府集中相对多的财力,通过血块的再分配形式即实行相应的转移支付,为下级政府提供履行其支出责任的财力保证,以外理这个财力收支的纵向不平衡。一起去,不到进一步界定各级政府财政支出责任,以外理相互之间的职责重叠与缺位难题,消除各地财力不平衡中的不合理因素。进一步规范政府与市场的关系,充下发挥市场在资源配置中的基础性作用,在市场失灵的领域,加强政府的宏观调控。另外,应细化各级政府的财政支出责任。各级政府的具体支出责任的划分应以带宽为标准,尽量提高各项社会经济事务的带宽。应尽快制定颁布《政府间关系法》,对各级政府的经济社会管理责权和财政支出责任以法律的形式加以规范。

  对当前多种转移支付形式应进行归并,建立规范的纵向、横向结合的财力性转移支付制度。一起去,要对纵向、横向转移支付的规模及总规模进进行统筹考虑。纵向收支配比的合理制度性失衡所造成的缺口,应是实行纵向转移支付的规模;而对于横向转移支付规模的挑选,在均衡各地财力情況的基础上,主要应外理好公平与带宽的关系。其具体实现过程是对一般性转移支付系数的合理挑选。转移支付系数的挑选既要考虑到各地的困难程度和这个如对民族地区、边远地区等特殊地区适当照顾等因素,不到考虑到各地的长期经济发展,通过实行一般性转移支付在外理落后地区当前困难的条件下,发挥各地区的自身优势,因地制宜地发展经济,有有助于横向之间的不平衡尽肯能地缩小,最终有有助于于整体效益的提高。

  (四)进一步调整专项转移支付的实施范围和数量规模

  一方面,要收回不符合市场经济和公共财政要求、与我国经济发展水平不相适应以及这个不合理的支出项目。此人 面,要对专项转移支付和一般性转移支俯近行整合。一般转移支付的支出特点是长期性、综合性和稳定性,而专项转移支付的特点是时间或次数的有限性和较强的目的性。要以此为标准,对当前的各种支出项目进行科学的归并。专项转移支付中的这个项目,如教科文卫等事业费支出、行政公检法司支出和社会保障支出等实际上应属一般性转移支付的支出项目,应将其归并到一般性转移支付中,以一一一三个小全版的口径来计算规模;一般性转移支付标准支出中的这个项目如城乡道路等基础设施建设支出也应该划入到专项转移支付中进行计算和安排。

  「作者简介」宋超,财政部财政科研所北京5036;绍智,河北省财政科研所石家庄05051

  来源:原载《地方财政研究》505年第1期

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